Commentaires sur le communiqué rendu public après le Comité
interministériel de sécurité routière du 2 avril 1999.
Auteur : Claude Got le 7 avril 1999
Remarques générales : il est dommage
qu’après le rappel initial de l’aggravation de l’insécurité routière en 1998,
les participants au CISR n’aient pas reconnu leur échec, plus d’un an après
l’annonce (CISR du 26 novembre 97) d’un objectif de réduction de 50% de la
mortalité sur les routes en cinq ans. Il est important, en particulier pour les
familles des victimes, d’associer modestie et lucidité après le constat d’une
situation aussi dramatique. Il aurait été utile de commenter ces mauvais
résultats en expliquant que les mesures envisagées en 97 ne pouvaient pas
modifier sensiblement la mortalité de 98 et de dire comment le gouvernement
entendait atteindre ses objectifs en modifiant ses méthodes. Dans une certaine
mesure, le CISR de 99 introduit ces changements de méthodes. Nous verrons que
les résultats vont dépendre étroitement des conditions de mise en œuvre des
réformes annoncées.
Etat d’avancement des décisions prises lors du précédent comité interministériel de sécurité routière
Il faut distinguer, dans l’analyse des relevés de décisions, celles qui font partie de ce que l’on peut appeler, sans que ce qualificatif soit péjoratif, la routine décisionnelle, et les éléments réellement innovants qui peuvent avoir une action déterminante dans les progrès de la sécurité routière.
Dans les décisions de 1997, peu d’éléments étaient de nature à modifier sensiblement la mortalité. Il s’agissait soit de mesures utiles mais mineures concernant les cyclistes, la facilitation de l’enseignement, les avertissements sur les emballages de médicaments, des modifications de l’organisation au niveau local de la sécurité routière, soit de mesures plus ambitieuses mais passant par le Parlement et sans effet possible en 1998 (délit de récidive en très grand excès de vitesse, dispositions permettant de sanctionner le propriétaire d’un véhicule photographié en excès de vitesse, texte sur la recherche de drogues illicites chez les personnes impliquées dans un accident mortel).
Il faut également savoir que même si la loi sur la sécurité routière avait achevé son circuit parlementaire en 1998, son efficacité espérée ne peut être que réduite dans un bilan annuel de mortalité. La proportion de conducteurs non-identifiés demeure faible dans les contrôles photographiques de la vitesse, et en ce qui concerne le délit de très grand excès de vitesse, l’efficacité sera minime pour une raison bien connue de tous les épidémiologistes : c’est en agissant sur les comportements moyens que l’on provoque des effets mesurables importants, et non en agissant sur les comportements marginaux les plus extrêmes. Nous connaissons la relation entre la vitesse de circulation et le risque, sur une route ordinaire non autoroutière, le risque double chaque fois que la vitesse de circulation s’accroît de 25 à 30 km/h. Quand on examine la distribution des usagers suivant leur vitesse (proportion d’usagers roulant dans des classes de vitesse définies de 10 en 10 km/h) on comprend qu’il est beaucoup plus efficace de réduire la vitesse des 30% d’automobilistes qui dépassent de plus de 10 km/h la vitesse limite que d’espérer avoir une efficacité en exigeant le constat d’une récidive de dépassement de plus de 50 km/h de la vitesse autorisée. Nous apprécions en France les mesures symboliques et fortes concernant les déviances les plus extrêmes, nous avons beaucoup plus de difficultés à rendre efficientes des mesures de contrôle au quotidien permettant d’obtenir de l’ensemble des conducteurs un respect strict des règles. La dérive progressive des vitesses des conducteurs « ordinaires » est un problème d’une autre ampleur que le contrôle des déviances extrêmes. C’est là que se situent les enjeux de la sécurité routière pour les années à venir.
La même remarque peut être faite à propos de la recherche de substances capables de modifier l’aptitude à la conduite chez les personnes impliquées dans un accident mortel. J’ai milité pour l’adoption de ce texte comme membre de la commission sur les drogues licites et illicites et la sécurité routière et je suis favorable à l’adoption de telles mesures, mais il faut être conscient de leur importance très relative dans la dissuasion de la conduite sous l’influence de ces substances. Une phase longue de mise en place de la procédure, de la liste des substances à tester, des méthodes de dosage, sera nécessaire pour roder le système et il n’y a pas pendant cette phase de possibilité de faire des dosages préventifs (avant l’accident) que la loi a rendu possibles pour l’alcool dès 1978. Nous sommes donc dans une période d’études et d’installation d’un dispositif qui n’aura sa pleine efficacité que dans de nombreuses années, quand le rodage des techniques et des procédures permettra d’envisager une législation analogue à celle de l’alcool. La seconde raison qui fait prévoir une faible efficacité de cette mesure en terme de morts évitées est que la consommation de drogues illicites demeure faible dans notre pays. Les études mettant en évidence une proportion importante d’usagers impliqués dans des accidents sous l’influence de ces substances faisant essentiellement référence à la présence de cannabis. Si ce dernier peut indiscutablement favoriser la survenue d’accidents, le risque relatif pour les modes de consommation observés semble très inférieur au surrisque des fortes consommations d’alcool. La situation est peu différente pour les médicaments. Les médecins sont avertis depuis longtemps du risque lié à l’association de médicaments psycho-actifs à la conduite automobile. Dans le cas d’une consommation normale (et non d’un usage déviant d’un médicament psycho-actif comme substitut de drogue illicite) le risque demeure faible, le groupe de consommateurs n’ayant pas un profil de conducteur à risque élevé. Nous l’avions constaté dans la seule étude française multicentrique sur le risque lié à la consommation de benzodiazépines. Le risque relatif observé n’était pas significatif et il était inférieur à deux. Nous pouvons prédire que le pictogramme sur les emballages de médicaments et la formation des médecins joueront un rôle sur la prévention des accidents liés à ces produits, en particulier dans les premiers jours du traitement qui sont les plus dangereux, mais le rôle d’une telle mesure sur la mortalité globale sera très faible. La sécurité routière étant produite par l’addition d’un ensemble de mesures, il faut rechercher la réduction du risque par tous les moyens, il faut également savoir faire la différence entre les mesures dont les effets espérés se compteront en dizaines, en centaines, ou en milliers de morts évitées.
Décisions du comité interministériel de sécurité routière du 2 avril
1999
Des contrôles plus efficaces et des sanctions
effectives
C’est là où se situe le « gisement » le plus important de morts
évitables sur les routes. Une fois le principe affirmé, tout va donc dépendre
des méthodes qui seront mises en œuvre pour atteindre cet objectif qui n’est pas
dans la tradition de l’administration française. L’évaluation est devenue un mot
clé des « bonnes pratiques » et ce sont les médecins et les industriels qui ont
développé les applications de ce concept. Un résultat de qualité ne peut
s’obtenir que par le contrôle de la qualité. Il faut donc non seulement
contrôler l’usager sur la route, mais il faut s’assurer que le contrôle répond
lui même aux exigences de la qualité. L’important est de mettre en place un
dispositif qui n’apparaît pas comme dirigé contre ceux qui ont la responsabilité
d’organiser et de faire les contrôles mais comme un outil qui va permettre
d’obtenir de meilleurs résultats, d’être plus efficaces. Comme toujours les
meilleurs n’ont rien à redouter de ces pratiques, elles permettent à l’opposé de
valoriser leurs qualités, mais bien entendu les malfaçons et les insuffisances
sont mises en évidence par ces évaluations et ceux qui n’ont pas des pratiques
satisfaisantes les redoutent. Quand l’évaluation s’est développée dans les
activités médicales sur une base de volontariat, ce sont les meilleurs services
qui ont commencé et les résultats ont prouvé qu’elle permettait d’améliorer les
résultats, alors même qu’il s’agissait d’équipes qui avaient déjà une exigence
de qualité. Le sujet est si important que les décideurs politiques ont compris
cette nécessité (cf. l’évaluation des politiques publiques et des actions
publiques – Rapport au Premier ministre – Patrick Viveret - Documentation
française 1989), mais ils ont rencontré des résistances considérables dans la
mise en œuvre de ces pratiques qui sont encore peu développées dans
l’administration, par routine, par crainte de conflits, ou surtout par manque
d’imagination et de savoir faire dans leur développement.
Dans la mise en œuvre d’une pratique évaluée du contrôle, il est moins important d’annoncer une augmentation de 10% des contrôles que d’avoir les moyens de les faire correctement et surtout de préciser les conditions d’évaluation des résultats.
Le problème du matériel est particulièrement important. Les véhicules avec radars embarqués qui sont au point depuis plus de 10 ans sont chers, mais ils sont indispensables pour certains modes de surveillance, en particulier dans les zones où il est difficile de placer des radars photographiques. Ils ont également l’avantage de dissuader l’espoir d’échapper à un contrôle par l’usage de la CB, largement utilisés pour se prévenir entre usagers commettant des excès de vitesses importants.
Il est également indispensable que les forces de police et de gendarmerie disposent de moyens de contrôle modernes de l’alcoolisation excessive. Il est cependant surprenant d’avoir utilisé dans le communiqué du CISR le terme d’éthylomètres (« achat de radars mobiles à laser et d’éthylomètres »), le problème majeur n’étant pas actuellement seulement celui des éthylomètres mais avant tout celui des éthylotests. Il faut rappeler que les éthylomètres sont les appareils précis de mesure du niveau d’alcoolisation dans l’air expiré qui produisent un résultat permettant de fonder une sanction. Ils apportent une preuve légale du niveau d’alcoolisation. Ces appareils sont dans les commissariats de police et dans les locaux de la gendarmerie. Les éthylotests sont les appareils de dépistage utilisés au bord de la route lors des contrôles. Il en existe deux variétés, la première est l’éthylotest chimique (ballon) qui indique par la longueur de changement de couleur d’un réactif dans un tube le niveau approximatif d’alcoolisation. La seconde variété d’éthylotest repose sur une mesure physique (absorption d’un rayonnement par la vapeur d’alcool) ou électro-chimique (cellule à combustible), elle est beaucoup plus précise que la mesure chimique. Une étude comparative que j’avais pu effectuer dans le cadre du libre blanc sur les drogues et la sécurité routière avait montré qu’il y avait de nombreux résultats faussement négatifs avec le ballon. Ces « faux négatifs » sont particulièrement fréquents dans les contrôles préventifs car c’est dans cette situation que les policiers et le gendarmes observent le plus d’alcoolisations faibles. En cas d’accident, le risque étant une fonction exponentielle de l’alcoolémie, les valeurs observées sont en moyenne beaucoup plus élevées et les risques de faux négatifs plus faibles. Si l’on veut assurer un contrôle efficace de l’alcoolisation excessive, il est urgent de remplacer les ballons par des éthylotests électroniques.
Le troisième volet de l’amélioration du système de contrôle et de sanctions est de loin le plus important de ce CISR, il affirme la volonté de contrôles mieux coordonnés et plus ciblés et la nécessité de planifier annuellement ces contrôles au niveau d’un département. C’est surtout la publication annuelle de la nature et des résultats des contrôles effectués qui est originale et qui engagera le système de dissuasion par les contrôles dans la voie de l’évaluation, avec en particulier des « indicateurs de suivi adaptés aux différentes échelles territoriales (département, ville, axe …) ». Ce problème est si important qu’il sera particulièrement utile de faire des propositions concrètes aux responsables locaux sur ce que pourraient être ces programmes d’évaluation, j’en proposerai un sur ce site dans quelques semaines.
Ajouter que « En 2 000 la sécurité routière sera déclarée grande cause nationale », cette annonce a une valeur symbolique car ce type de déclaration n’est pas apte à modifier la situation sur le terrain. Il est plus intéressant de remarquer l’annonce de « campagnes régulières sur les risques routiers ciblés, sur un ton plus direct ». Que signifie ce « plus direct », est-ce uniquement dans la présentation des conséquences, ou verra-t-on apparaître les renseignements mettant en cause le risque lié aux véhicules rapides, toujours omis dans les campagnes de sécurité routière (en particulier les valeurs observées pendant la période où coexistaient les véhicules relativement lents et des véhicules rapides au cours de la décennie 80).
De nombreux partenariats sont annoncés dans le communiqué du CISR. Il s’agit d’investissements à long terme qui ne peuvent avoir d’influence significative sur l’insécurité routière dans le délai très court fixé par le gouvernement pour réduire de moitié la mortalité sur les routes.
La nécessité de développer la recherche fait partie des
affirmations traditionnelles dans une réunion interministérielle sur un sujet
aussi technique. L’accidentologie étant nommément citée, il sera intéressant de
voir combien de postes de chercheurs seront créés dans les deux sites de
l’INRETS qui ont une activité de recherche en accidentologie, le DERA à Arcueil
(Département Evaluation et Recherche en Accidentologie) et le département MA
(Mécanismes d’accidents) de Salon de Provence. C’est sur des engagements
concrets de ce type que l’on peut faire la différence entre un effet d’annonce
dépourvu de sérieux et la réalité d’une politique. Les budgets des grands
organismes de recherche de l’Etat étant définis au cours des prochains mois, il
sera facile de faire le bilan des créations d’emplois en accidentologie à la fin
de l’année.
Une politique de sécurité des infrastructures
La mesure annoncée ne peut avoir une efficacité notable car
elle se limite aux projets. Les responsables des infrastructures ont appris à
inclure la sécurité dans les nouvelles réalisations. Le problème est bien
entendu celui des infrastructures existantes. Ce sont ces infrastructures
vétustes et inadaptées aux connaissances actuelles qui doivent être expertisées
et améliorées. La nécessité de cette expertise avait été affirmée dans le livre
blanc de sécurité routière de 1988, elle est redoutée par les responsables
locaux qui craignent d’avoir à faire des investissements au delà de leurs
possibilités financières. Il convient de mettre en place des possibilités de
financement collectives quand les charges liées à ces travaux dépassent un
certain seuil par habitant. Si nous ne définissons pas des méthodes précises
d’expertises des infrastructures et de planification des travaux nécessaires,
nous n’obtiendrons pas l’efficacité que l’on peut obtenir par les actions sur
l’infrastructure. Il faut comprendre que la suppression des « points noirs »,
c’est-à-dire des zones qui ont connu un nombre élevé d’accidents sur une
longueur limitée d’une infrastructure, est en grande partie achevée. Il faut
maintenant s’attaquer à des risques infrastructurels d’une autre nature. Un
arbre en bordure de chaussée, que l’on peut replanter au delà d’un fossé
correctement dessiné pour éviter son franchissement, n’est pas un point noir,
mais c’est un obstacle fixe qui peut faire un mort dans un mois ou dans dix ans
et un expert en infrastructure est capable d’identifier ce type de risque et les
méthodes de prévention. Ce type de programme ne doit pas se limiter au réseau
national (une annonce d’un programme pluriannuel de suppression ou d’isolement
des obstacles latéraux (arbres, poteaux, murs) sur le réseau national est faite
dans le communiqué du CISR).
La concertation sur les feux de croisement de jour
Cette mesure est actuellement l’objet d’un débat très large
dans les milieux de l’accidentologie. Les modélisations qui ont été produites
sur les bénéfices à attendre d’une telle mesure ne sont pas acceptées sans
réticences par tous. Il est évident qu’une expérimentation pendant une période
de plusieurs mois sera nécessaire pour vérifier l’efficacité d’une telle mesure
déjà utilisée dans plusieurs pays qui n’ont pas des conditions d’éclairement
diurne et une climatologie comparable aux nôtres. Cette expérimentation devra
être particulièrement bien préparée pour que la décision soit appliquée par
l’ensemble des conducteurs. Nous ne devons pas reproduire les ratés que nous
avons connus lors de l’usage obligatoire des codes en ville la nuit.
Un développement des plans de prévention dans les services de l’Etat et en entreprise.
C’est une source évidente et importante de réduction des accidents et certaines entreprises de transport ont montré depuis longtemps qu’une politique de prévention active au sein de l’entreprise pouvait diviser par deux ou trois l’accidentalité. Il faut connaître les méthodes qui ont été mises en œuvre dans ces entreprises. Il s’agissait de mesures d’évaluation très contraignantes (surveillance des disques enregistreurs, des distances parcourues avec un train de pneumatiques, des incidents de parcours etc.). Il faut des moyens, un savoir faire, une constance dans l’action qui exigent une culture d’entreprise forte, nécessitant plusieurs années de pratique pour atteindre l’efficacité. Il ne s’agit pas de faire quelques conférences ou quelques séances de formation pour obtenir des résultats. Cette nécessité d’une évaluation est identique à celle qui a été citée à propos des contrôles par les policiers et les gendarmes. Nous ne connaissons pas de système relevant d’actions humaines qui soit capable d’améliorer ses performances sans évaluation. C’est cette dernière qui provoque un retour d’information susceptible d’améliorer un comportement et finalement les résultats.
CONCLUSIONS
1 - Un CISR nettement plus consistant que le précédent. Un retour à
l'acceptation de la nécessité d'un système de contrôle et de sanctions efficace
pour assurer la sécurité sur les routes. Une inconnue de taille, comment sera
mis en oeuvre un tel plan ? Revenir à une application stricte des règles,
abandonner les indulgences injustifiées, les tolérances d'excès de vitesse de
plusieurs dizaines de km/h par rapport aux limites réglementaires, faire les
contrôles d'alcoolémie aux moments et aux endroits appropriés, faire monter le
taux de port de la ceinture de sécurité par des contrôles en ville. Nous pouvons
espérer une tel volontarisme seulement si toute une hiérarchie se mobilise sur
des programmes évalués. Ce n'est pas dans les habitudes de notre pays. Les
résultats nous montreront la réalité de l'application des bonnes idées de ce
CISR et il sera particulièrement intéressant de voir comment seront réalisés les
« indicateurs de suivi adaptés aux différentes échelles territoriales". Il y
aura ceux qui les feront et ceux qui voudront donner l'impression de les avoir
fait, et cela sera visible !
2 - Une ébauche d'action sur l'infrastructure, mais limitée aux nouveaux aménagements et aux obstacles fixes sur le réseau national. C'est un début timide, il faudra en venir à l'inspection de l'ensemble du réseau pour obtenir les gains encore possibles par une action sur l'infrastructure, malgré tous les progrès effectués depuis trente ans.
3 - Rien de sérieux sur les mesures qui permettraient réellement de contrôler les vitesses par d'autres méthodes que le radar couplé au policier et au juge. Aucune volonté de porter au niveau de l'Union le contrôle à la construction de la vitesse maximale des véhicules, aucune volonté d'utiliser les enregistreurs de vitesse, pas d'usage des tickets de péage sur les autoroutes pour contrôler les vitesses moyennes. L'absence de ces mesures met bien en évidence les limites de la politique gouvernementale.
Ce choix d'une sécurité "humaine" reposant principalement sur le couple usager/système de contrôle et de sanctions est à mes yeux une erreur. Elle suppose une rigueur dans l'application des règles qui est plus dans la tradition anglo-saxonne, germanique ou scandinave que dans la tradition méditerranéenne à laquelle nous nous rattachons. Nous avons intérêt, si nous recherchons l'efficacité, à développer la sécurité dite "intrinsèque" ou "structurelle", qui repose sur les caractéristiques de l'outil et de son environnement. Les comportements culturels spécifiques d'une population créent des difficultés quand on souhaite adopter des solutions identiques dans un ensemble aussi hétérogène que l'Europe. Il est moins dangereux de mettre en circulation un véhicule qui peut dépasser largement la vitesse maximale autorisée dans un pays où l'usager respecte les limites de vitesse, par civisme et parce que le système de contrôle est efficace, que de le laisser circuler en France. Il faut comprendre qu'au delà d'un certain niveau de transgression d'une règle, le système de contrôle est débordé et devient inefficace. C'est ce qui s'est passé dans notre pays pour le respect des vitesses maximales. Il sera très difficile de reprendre la dérive progressive qui s'est installée et qui fait que les policiers ont par exemple placé leur seuil d'intervention en agglomération à 70 km/h.
Nous allons donc voir si en misant toute sa politique de sécurité routière sur l'amélioration du système de contrôle et de sanctions le Gouvernement est capable d'atteindre les objectifs fixés le 26 novembre 1996 : réduire de 50% la mortalité en cinq années.