les bases de l'accidentologie politique

quatrième version (1er octobre 2017).

Les chercheurs traitant d'un problème scientifique ont pour objectif principal le développement des connaissances. Celui qui veut rendre service aux décideurs légitimes à une pratique différente, il doit mettre à leur disposition les notions indiscutables qui lui permettront de définir une politique utile. Parce que j'ai eu des activités de conseiller technique auprès de ministres ou à produire des rapports sur des problèmes de santé publique, la distinction entre ces deux pratiques a fait partie de mon activité professionnelle depuis le début des années soixante-dix.

L'accident est un événement relativement rare, ce qui permet à un grand nombre d'usagers de se considérer comme de bons conducteurs alors qu'ils ne respectent pas les règles. Leur personnalité et leur pratique de la conduite produisent une construction mentale qui va déterminer leur comportement sur les routes. Le processus est valable pour les politiques qui s'insèrent comme tout le monde dans la diversité impressionnante d'usagers, allant du petit au grand rouleur, du craintif au risque tout, du calme à l'énervé, du respectueux des règles au transgresseur persuadé qu'il n'est pas dangereux quand il dépasse la vitesse maximale autorisée dans une voiture adorée qui tient si bien la route.

Le système est complexe, l'association de cette diversité d'humains, de véhicules et d'infrastructures permet à un ministre incompétent et manipulateur (Bernard Cazeneuve) de faire adopter des dizaines de mesures sans obtenir la moindre amélioration des résultats. Les qualités premières du décideur politique doivent être la modestie et l'aptitude à écouter. Elles lui permettront d'identifier les connaissances indiscutables et les mesures efficaces. Il devra enfin être le gestionnaire exigeant de ses décisions, mettant en place des contrôles de qualité pour chacune d'entre elles.

La caractéristique la plus intéressante de la gestion politique de la sécurité routière est la rapidité d'évolution des résultats, bons ou mauvais. Elle est redoutable pour les décideurs car ils apparaissent comme efficaces ou non au cours de l'année suivant le début de leur activité de gestionnaire de la première cause de mortalité des jeunes adultes.

Les faits

Il n'y a que deux facteurs qui interviennent constamment dans la détermination de l'accidentalité :

Des graphiques facilitent la compréhension des bases du raisonnement utile à la définition d'une politique dans ce domaine.

 

1/ le système est très évolutif et le nombre de kilomètres parcourus, comme le nombre d'accidents, peuvent varier dans des sens différents.

En 1972/1973 la croissance du trafic s'est ralentie et le risque par kilomètre parcouru a diminué dans des proportions très supérieures à la croissance du trafic. Moins d'augmentation des kilomètres et plus de sécurité pour parcourir chacun d'entre eux se sont combinées pour faire décroître la mortalité, qui était croissante depuis 1945.

mortalité et trafic de 1960 à 2016

 

2/ La mortalité au kilomètre parcouru a varié d'un maximum de 7,5% par an après les décisions de 1972/1973 à 0% lors des trois dernières années.

Cette variable est obtenue en divisant le nombre de tués d'une année par le nombre de kilomètres parcourus (exprimé en milliards de kilomètres). Sa valeur a été divisée par 19 en 50 ans ce qui est un progrès exceptionnel dans le domaine de la sécurité sanitaire. Etablir le tracé de la réduction du risque au kilomètre parcouru permet de rendre évidente son irrégularité. Deux périodes ont bénéficié d'une réduction très élevée de cette variable, qui est le meilleur indicateur de la performance en matière de sécurité routière, les années qui ont suivi les réformes de 2012/2013 et celles qui ont suivi celles de 2002/2003.

tués par milliard de km 1960_2016

 

3/ La relation entre la vitesse moyenne de circulation et le nombre d'accidents mortels est quantifiable

Les modèles développés depuis les travaux de Nilsson publiés en 1982 ont été confirmés par de nombreuses études dont la revue a été établie en 2006 par deux chercheurs hollandais Letty Aarts et van Schagen. Il ne s'agit pas de résultats produits par une démarche purement théorique et mathématique, mais de constats empiriques associés à des connaissances physiques dont les plus fondamentales ont été établies il y a plus de trois siècles par Leibnitz, qui a défini la notion de "force vive" (notre "énergie" :  1/2 mv2) et réglé le conflit avec les cartésiens tenant de la "quantité de mouvement" (mv). Quand une bille de billard heurte une autre bille à l'arrêt dans un choc "élastique", la quantité de mouvement des deux billes demeure constante et Descartes avait raison. Quand une voiture s'écrase sur un arbre ou un autre véhicule, l'énergie dissipée dans ce choc "mou" par cette voiture sera égale au carré de sa différence de vitesse avant et après le choc multiplié par sa masse. C'est Leibnitz qui a établi cette relation. Cela n'empêche pas les adversaires de la diminution des vitesses autorisées de soutenir que la vitesse "aggrave les conséquences des accidents" en oubliant qu'en outre elle les provoque. Quand un usager quitte la route dans une courbe abordée "trop rapidement", c'est bien la vitesse excessive qui provoque l'accident. Cette combinaison de deux fonctions puissance produit un accroissement très important du risque de blessure grave ou de mort, pour un faible accroissement des vitesses moyennes d'un ensemble de véhicules circulants.

Le modèle de Nilsson est souvent présenté sous la forme : 1% de diminution de la vitesse moyenne réduit de 4% le nombre d'accidents mortels. Cette simplification n'est valable que pour de faibles réductions de la vitesse moyenne. L'expression exacte utilise une élévation à la puissance 4 du rapport entre la nouvelle vitesse et celle qui a été modifiée. Si elle est abaissée de 85 à 80 km/h avec un nombre initial de 2 000 accidents mortels, 80 divisé par 85 est égal à 0,941 et cette valeur élevée à la puissance 4 est égale à 0,785. La mortalité sera alors 2 000 * 0,785 = 1578 soit une réduction de 21,1%.

Il est indispensable d'avoir à l'esprit l'ampleur de la réduction de la mortalité quand on diminue la vitesse moyenne de circulation. La meilleure expression est un graphique rendant visible la variation du nombre d'accidents mortels en prenant comme condition initiale 100 tués pour une vitesse moyenne donnée, par exemple 80 km/h. Le nombre de tués pour des valeurs supérieures ou inférieure à 80 km/h est alors facilement visible.

 modèle de Nilsson

L'importance de l'affaiblissement de la mortalité quand la vitesse moyenne se réduit est souvent contestée par les adversaires de toute réduction de la vitesse maximale autorisée. Il s'agit d'un déni évident, la relation de Nilsson est admise par les chercheurs au niveau mondial. Les débats ne portent que sur des décimales autour de 4. La mortalité entre 2002 et 2009 s'est abaissée de 7742 à 4273 et nous pouvons tracer la courbe de Nilsson à partir de cette valeur initiale, en utilisant les valeurs de vitesse moyenne des voitures sur le réseau hors agglomération limité à 90 km/h, publiées par l'observatoire de la sécurité routière. Cette courbe calculée peut être placée sur le même graphique que la courbe réelle et les deux résultats sont proches l'un de l'autre (8% de différence après 7 ans d'évolution).

mortalité réelle et calculée avec le modèle de Nilsson

Le plus surprenant dans ce résultat est l'usage en apparence abusif de la mortalité et non de l'accidentalité, des voies à 90 et non de l'ensemble des voies, sans tenir compte du fait que les vitesses observées utilisées ne concernent pas les agglomérations, ni les autoroutes. L'efficacité des décisions de 2002 a évoluée dans des proportions très proches les unes des autres dans des contextes différents pendant cette période. La mortalité en agglomération et hors agglomération a été identique pendant la période d'effondrement de la mortalité entre 2002 et 2004 (32%). L'usage de l'accidentalité mortelle au lieu de la mortalité ne modifie pas le résultat. La différence est de moins de 2% entre 2002 et 2009.

Il y a environ cinq fois moins de tués par milliard de kilomètres parcouru sur une voie autoroutière que sur une route bidirectionelle sans séparation des circulations ni suppression des intersections à niveau, mais l'on peut constater l'importance de la différence entre l'accidentalité mortelle à 120 km/h de moyenne et à 130. Elle est de 27%. La réduction du risque est observée dans tous les contextes d'infrastructure. L'évolution de la mortalité sur autoroutes a été importante après 2002, ce fait a souvent été méconnu ou contesté, comme si la réduction de vitesse sur autoroute du fait de la mise en oeuvre des radars automatiques allait être plus faible que sur le réseau non autoroutier. C'est l'évolution du trafic et l'évolution de la vitesse qui modifient la mortalité et non la nature de la voie.

mortalité sur autoroute 2000 2007

 

4/ comprendre la relation entre les voies utilisées sur un réseau donné et l'accidentalité est indispensable pour évaluer les gains possibles

Une voie étroite, au revêtement de mauvaise qualité, avec des courbes de rayons différents, mal signalée, en dévers vers l'extérieur du virage, bordée par une forêt qui réduit la visibilité et accroit le risque en cas de sortie de voie, ne tuera que peu d'usagers si le trafic est très faible, limité à quelques habitués, la voie n'assurant qu'une liaison locale.

Une ancienne route nationale prise en charge maintenant par le département, bien conçue, bien entretenue et bien signalée peut être la plus productrice d'accidentalité et de mort au km de voie du département du fait de l'importance de son trafic.

La compréhension de telles situations ne demande pas de grandes compétences dans le domaine de l'accidentologie, mais il est indispensable de comprendre les conséquences quantitatives des différences entre "dangerosité d'une voie" et "accidentalité observée sur une voie".

Il faut intégrer ces notions dans une politique visant à réduire la mortalité sur les routes. Un graphique (qui devrait être établi dans chaque département) exprimant le pourcentage de tués par pourcentage de kilomètres de voies où ils ont été observés est la meilleure illustration de ces notions de danger et d'accidentalité liées aux routes. Le lien "risque et trafic" dirige vers une description plus approfondie de nos connaissances dans ce domaine. Il est très important de distinguer le danger, qui est lié aux caractéristiques de la structure, de l'accidentalité qui est le nombre d'accidents observé. Une voie dangereuse peut produire un faible nombre d'accidents si elle est peu circulée ou si la vitesse autorisée est très basse, une voie de "bonne qualité" peut avoir une accidentalité élevée du seul fait de l'importance du trafic.

Exemple de l'Ardèche (la longueur de la voie prise en compte est la totalité de sa longueur dans le département).
1,1% de la longueur des voies du département sont le siège de 10% des accidents mortels. 7% sont le siège de 40%. Ces routes surreprésentées sur le critère de la mortalité ont une caractéristique commune, l'importance du trafic. La D84 qui longe la rive droite du Rhône supporte le passage de 4 000 à 12 000 véhicules par jour suivant les tronçons

 

% de mortalité et % de longueur de voies

Pour ces raisons, l'idée de conserver la VMA de 90 km/h sur les "meilleures voies" d'un département en prenant comme critère la qualité de l'infrastructure est une proposition absurde, ce n'est pas la mortalité au km parcouru qui est le bon critère, c'est la mortalité au km de voie. Le risque individuel et le risque collectif sont deux notions distinctes.

 

5/ les deux ruptures réduisant fortement la mortalité dans des délais courts ont été produites par des actes politiques agissant sur les usagers

 Il convient de distinguer les progrès réguliers assurés par l'amélioration de la sécurité des véhicules et de l'infrastructure, des progrès produits à un moment donné par des décisions politiques agissant sur les usagers. En 1972/1973 et 2002/2003, l'effondrement de la mortalité a été observé d'un mois sur l'autre, ce qui exclut l'accroissement de la sécurité par des actions sur les véhicules et l'infrastructure. Il faut huit années pour renouveler la moitié du parc de voitures et l'accroissement du réseau autoroutier produit également des évolutions favorables et régulières sur le long terme. 

Les données de mortalité des graphiques ci-dessous sont exprimées en valeur glissante annuelle (mortalité des 12 derniers mois pour chacun des mois), avec la correction homogénéisant les valeurs au 30ème jour après l'accident - plusieurs coefficients ont été proposés, ils expliquent les différences minimes avec d'autres dénombrements).

Après la création du comité interministériel en juillet 1972, une série de décisions concernant la sécurité routière ont été adoptées. Les premières ont été la généralisation de la limitation de vitesse à 100 km/h en dehors des autoroutes et l'obligation de porter la ceinture de sécurité aux places avant (1er juillet 1973). La guerre du Kippour a ensuite fait redouter une pénurie de pétrole (octobre 1973) et en décembre, la vitesse maximale a été limitée à 120 km/h sur autoroute et 90 km/h sur le reste du réseau. La vitesse maximale sur autoroute est portée à 140 km/h en mars 1974. La remontée de la mortalité sur autoroute provoquera alors une dernière modification en novembre 1974 : 130 km/h. C'est cette valeur qui a été conservée.

rupture de la mortalité 1973 - 1974

En juillet 2002, après cinq ans de stagnation de la mortalité sur les routes (2,2% de tués en moins sur l'ensemble des cinq années) Jacques Chirac a fait de la sécurité routière une priorité de santé publique. Cette décision a suivi une période de préparation, initiée le 9 octobre 2001 par une réunion à l'Elysée organisée par son conseiller technique (depuis 2000) Stéphane Dupré Latour. Les propositions faites par les participants à cette réunion étaient centrées sur l'importance de rétablir la qualité et la rigueur du dispositif de contrôles et de sanctions. L'évaluation de ce dispositif était en cours de production par la commission présidée par Michel Ternier et nous étions persuadé de l'efficacité potentielle d'une réforme fondée sur des contrôles strict de la vitesse.

Après le discours fondateur du 14 juillet, une réunion des acteurs de la sécurité routière s'est tenue le 17 septembre 2002, en présence du Premier ministre et de tous les ministres concernés. La dernière étape a été la réunion du Comité interministériel du 18 décembre 2002, établissant le programme des décisions qui allaient bouleverser le bilan de l'insécurité sur les routes. Ce rappel est important, cette chronologie met en évidence l'importance de la préparation d'une réforme de la politique de sécurité routière. Elle ne s'improvise pas en quelques semaines, mais en plusieurs mois (ci-dessous, la photographie des ministres entourant Jean-Pierre Raffarin le 17 septembre).

les ministres au premier rang des états généraux de la sécurite routière de 2002

Les résultats de cette démarche organisée (en dehors du Conseil national de la sécurité routière, ce qui était une forme de lucidité au niveau du gouvernement) ont été impressionnants. Aucun pays n'a réduit la mortalité sur ses routes dans des délais aussi courts.

Deux conclusions qui dominent le raisonnement accidentologique ont été acquises lors de ces réductions soudaines et importantes de la mortalité :

Les deux décisions politiques qui ont réduit brutalement la mortalité au kilomètre parcouru en décembre 1973 et décembre 2002 ont concerné le contrôle de la vitesse.

Les mesures qui ont exprimé leur efficacité d'un mois sur l'autre n'ont pas toutes été adoptées et effectives au même moment, mais leur crédibilité a été immédiate, provoquant une très forte réduction de la mortalité dans un délai court.

 

6/ la dégradation des résultats à partir de décembre 2013 a été le résultat d'erreurs techniques et organisationnelles associées à un manque de courage politique

Nous n'avions pas connu de stagnation de la mortalité au kilomètre parcouru depuis la production de statistiques fiables concernant le trafic routier. Nous n'avions pas connu d'inversion de la mortalité dans un sens défavorable pendant trois années consécutives depuis 45 ans.

La réduction du nombre de tués a été importante et rapide jusqu'en 2006, avec ensuite un ralentissement de ce progrès fin 2010 quand le législateur a affaibli le permis à points. La loi LOPPSI 2 a été adoptée définitivement en mars 2011, mais l'amendement facilitant la récupération des points était définitif depuis décembre. Le gouvernement de l'époque a entrepris ensuite une négociation avec les producteurs d'avertisseurs de radars qui s'est achevée par une capitulation des pouvoirs publics. Ils ont accepté le maquillage des avertisseurs de radars en avertisseurs de danger.

L'inversion de l'évolution de la mortalité s'est produite à la fin de 2013 quand l'erreur de gestion des radars mobiles capables de mesurer une vitesse à partir d'un véhicule en déplacement est apparue évidente. L'outil qui devait dissuader les excès de vitesse sans pouvoir être dépisté par les avertisseurs de radars a été insuffisant en nombre et en temps d'usage quotidien, pour maintenir la dissuasion obtenue en 2003. Les vitesses de circulation se sont accrues à nouveau.

Le détail de cette dégradation a été décrit au début de mon analyse (Le mécanisme du désastre actuel)

 

7/ le lien entre la réduction de la mortalité et l'accroissement des infractions constatées est une évidence.

relation infractions constatées mortalité

Ce lien a été contesté par de nombreux opposants aux contrôles stricts des vitesses maximales autorisées. Ils ont utilisé depuis plusieurs années l'argument du nombre croissant de contraventions produites par les radars automatiques alors que la mortalité accidentelle s'accroit également pour affirmer l'inefficacité du dispositif. Fait plus inquiétant, le rapport de la Cour des Comptes sur le compte d'affectation spéciale (CAS) publié en 2017 semble aller dans ce sens.

La note d’analyse de l’exécution du CAS pour l'année 2016 concernant la circulation et le stationnement routier est un document dont il faut comprendre les limites. Il vise à décrire et commenter une procédure, mais ses insuffisances sont évidentes quand le document se limite à des descriptions, sans présenter de conclusions argumentées mettant en évidence les dysfonctionnements du dispositif de contrôle et de sanction. Cette défaillance indique une lacune grave dans l’application de la LOLF créée en 2001. Elle devait assurer « la gestion par la performance dans l’administration », notamment par la création des comptes d’affectation spéciale. Quand une performance est décroissante, il faut rechercher les causes de cet échec.

Il n'y a aucune analyse dans ce texte de la faillite du dispositif de retrait de points de permis, décrite en 2012 par le rapport Colin-Le Gallou de l'inspection du ministère de l'intérieur. La moitié des retraits de points n'est pas effective. Aucune analyse non plus de l'effet destructeur du dispositif de contrôle et de sanction par les avertisseurs de radars. L'accroissement du nombre de radars accroit le nombre d'infractions commis par les usagers qui ne s'équipent pas et réduit les infractions de ceux qui ont des dispositifs permettant d'être averti de leur approche d'un radar. Ce rapport est un exemple caractéristique du traitement limité d'un problème qui devait être envisagé dans un cadre pluridisciplinaire.

Cette situation exprime le déficit d'évaluation des politiques publiques bien identifié au début des années 80. Le rapport Deleau (1986) et le rapport Viveret (1989) ont décrit la problématique de l'évaluation. Le décret du 22 janvier 1990 a concrétisé leurs propositions. Ses insuffisances ont été en partie réduites par le décret du 18 novembre 1998 qui a institué un Conseil national de l'évaluation, travaillant avec le soutien du Commissariat au plan. Le dernier rapport produit par ce dispositif a concerné la sécurité routière (instance d'évaluation des systèmes locaux de contrôle sanction de la politique de sécurité routière, présidée par Michel Ternier). Il a été d'une aide évidente pour définir les décisions de 2002 qui ont divisé par deux la mortalité sur les routes. La suppression de ce dispositif et son remplacement par la LOLF a été une erreur évidente. Il ne suffit pas de constater une anomalie grave, il convient de la comprendre et de mettre en oeuvre les corrections qui la supprimeront. Etablir une qualité maximale du dispositif de contrôle et de sanction (retrait de points et contrôle automatisé, suppression des avertisseurs de radars) doit être considéré comme une urgence politique.

 

8/ les erreurs à ne pas faire dans un domaine dont les aspects techniques sont nombreux et intriqués

 

Conclusions

L'échec des politiques de sécurité routière est le résultat d'une incompétence,  associée à une forme d'angélisme et de démagogie dans la communication, le tout saupoudré de mesures peu contrariantes pour la majorité des usagers. La fraude fiscale est dissuadée par des sanctions crédibles, l'usager qui ne respecte pas le code de la route relève d'un traitement identique. Le succès dans le domaine de la sécurité routière est obtenu par un dispositif de contrôle et de sanction appliqué avec rigueur et équité, qui modifie les comportements.

Dans une société où les médias immédiats effacent l'actualité au fur et à mesure de sa production, le risque politique est de privilégier le traitement des événements envahissants du moment au lieu de les inclure dans une démarche cohérente respectant une hiérarchie des valeurs. La mort d'un proche est une souffrance qui bouleverse la qualité de la vie d'une famille et la cause de cette disparition ne modifie pas ses conséquences affectives. L'accident de la route demeure la première cause de mortalité violente et évitable des jeunes adultes et la première cause de mortalité au travail. Tuer parce que l'on a perdu le contrôle de sa religion ou celui de sa voiture n'exprime pas la même intentionalité, mais le résultat est identique, un être humain est mort. Négliger la bonne gestion de la sécurité routière et privilégier la lutte contre les déviances religieuses est une dérive inacceptable ; ces deux types d'événements méritent d'autant plus d'être traités avec la même attention qu'il est plus facile de réduire l'insécurité routière que la dérive islamiste. Un Etat qui privilégie le déploiement d'effectifs militaires dans une opération sentinelle reconnue comme inefficace et qui est incapable de neutraliser l'usage destructeur des avertisseurs de radars exprime le peu de pertinence de sa gestion.

Les connaissances disponibles permettent de privilégier les choix efficaces, qui sont en nombre limités. Les facteurs de risque peuvent être connus sans que nous puissions les réduire avec efficacité. En dehors de la vitesse, la majorité des comportements humains dangereux sur les routes (consommation d'alcool, de drogues, fatigue, inattention, incompétence, usage de moyens de communication en conduisant) sont difficiles à contrôler efficacement. C'est cette caractéristique qui explique l'efficacité des actions publiques concernant la vitesse (diminution des vitesses maximales autorisées, extension et automatisation des contrôles). Un usager qui parcourt entre 10 000 et 20 000 kilomètres dans une année peut passer un millier de fois devant un radar. Il est possible de conduire plusieurs années sans contrôle de l'alcoolémie, et l'usage d'un dispositif téléphonique intégré au véhicule (« blue tooth ») n'est pas interdit alors que le risque est lié à la réduction de l'attention, quel que soit le moyen de communication utilisé.

Si les décideurs politiques veulent renouer avec le succès et réduire la mortalité sur les routes, ils doivent :

Ces mesures seront développées et argumentées dans le texte regroupant mes propositions.